La scelta - 3

 

 

La “devolution” ed il nuovo Titolo V

IL CONTENUTO Il provvedimento ridefinisce le “materie” riservate esclusivamente alla potestà legislativa statale e quelle concorrenti (Stato/Regioni), elencando, per la prima volta, “materie” di competenza esclusiva regionale (cd. “devolution” – art. 117, Titolo V, parte II Cost.). E’, inoltre, “costituzionalizzata” la Conferenza Stato-Regioni, ed attribuito ai Comuni ed alle Province il diritto a ricorrere alla Corte Costituzionale in determinati casi. E’ reintrodotto l’ “interesse nazionale” quale limite generale alla potestà legislativa regionale, e modificato il potere sostitutivo dello Stato.

LE POSIZIONI Il governo considera la modifica del Titolo V della Costituzione una vera priorità. E’ questo il “cuore antico” del provvedimento. Fin dal 2001, alcune settimane dopo la formazione del governo, il Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione (on. Bossi) ha presentato un disegno di legge costituzionale volto ad attribuire competenze legislative esclusive alle Regioni, riscrivendo l’art. 117 della Costituzione vigente. Nell’ottobre 2003 il disegno di legge del Ministro Bossi è stato “integrato” nel più complesso ddl presentato dal governo. Per il centro sinistra, che realizzò nel 2001 la modifica del Titolo V della Costituzione, attribuendo nuove competenze legislative alle Regioni (anche attraverso la clausola residuale), è necessario “correggere” talune imprecisioni dell’art. 117, soprattutto alla luce della giurisprudenza costituzionale. Il testo della maggioranza, però, non corregge gli errori ma aumenta la confusione e la conflittualità tra i livelli istituzionali. Di uguale avviso buona parte della dottrina (Groppi, D’Atena, Anzon, Bin, Caravita di Toritto, Guzzetta, Gianfrancesco), le Regioni, i Comuni, le Province. ASPETTI PRINCIPALI L’art. 39 del ddl cost. n. 2544-B, che modifica l’art. 117 della Cost. vigente: a) aggiunge, alla competenza esclusiva statale (art. 117 2°c.), materie nuove, anche spostando materie attualmente previste nella competenza concorrente sulla base della dimensione “nazionale” o “strategica” dell’interesse; b) introduce, nella competenza concorrente (art. 117 3°c.), una sostanziale ambiguità poiché alcune materie già spostate nella competenza esclusiva statale, sono “rinominate” nella competenza concorrente con il riferimento all’ “interesse regionale” o al “carattere regionale” ovvero non “strategico”. Secondo questo schema, spetta allo Stato –che già è titolare della competenza esclusiva nelle stesse materie- dettare i principi fondamentali, ed alle Regioni le normative di dettaglio. Ad esempio la materia “ordinamento sportivo” attribuita dalla Costituzione vigente alla competenza concorrente, viene divisa tra la competenza esclusiva statale (“ordinamento sportivo nazionale”) e quella concorrente (“ordinamento sportivo regionale”). Ugualmente in materia di “ordinamento della comunicazione” e di “istituti o aziende di credito”; c) introduce la competenza esclusiva regionale (art. 117 4°c.) per alcune materie per le quali è comunque prevista la competenza esclusiva statale quanto meno in relazione alle “norme generali” (così in materia di sanità o di polizia), e, in taluni casi, la competenza concorrente (così in materia di “istruzione”).

In concreto: a) Alla competenza esclusiva statale sono ora aggiunte le seguenti materie7: 1) la promozione internazionale del “sistema economico e produttivo nazionale”; 2) la politica monetaria; 3) la tutela del credito; 4) la tutela delle organizzazioni comuni di mercato; 5) le norme generali sulla tutela della salute, sicurezza e qualità alimentare; 6) la definizione dell’ordinamento della capitale (fatto salvo, però, il rinvio allo Statuto della Regione Lazio per la definizione dei limiti e delle modalità di esercizio delle forme particolari di autonomia – ex art. 32 ddl); 6) le reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e le relative norme di sicurezza; 7) l’ordinamento della comunicazione; 8) l’ordinamento delle professioni intellettuali; 9) l’ordinamento sportivo nazionale; 10) la produzione strategica, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia; 11) l’ordinamento generale degli enti di autonomia funzionale; 12) l’esercizio in forma associata delle funzioni dei piccoli comuni e di quelli montani (fatto salvo quanto previsto dagli Statuti regionali); 13) la sicurezza del lavoro.

b) La competenza concorrente8 tra Stato e Regioni è così modificata: COST. VIGENTE (attuale competenza concorrente) DDL COST. N. 2544-D (in questa colonna si indicano i vari livelli di competenza) Ordinamento sportivo ordinamento sportivo nazionale (comp. esclusiva statale) ordinamento sportivo regionale (comp. concorrente) Grandi reti di trasporto e navigazione reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza (comp. esclusiva statale) spetta, inoltre, alla legge statale disciplinare le forme di coordinamento tra Stato e Regioni in questa materia (ex art.118 Cost. come modificato dalla riforma in esame) reti di trasporto e navigazione (comp. concorrente)

 7 L’art. 117 2°c. della Costituzione vigente già riconduce alla competenza esclusiva dello Stato le seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

8 L’art. 117 3°c. della Costituzione vigente ripartisce alla competenza concorrente tra Stato e Regioni le seguenti materie: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela alla salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

Ordinamento della comunicazione

ordinamento della comunicazione (comp. esclusiva statale) ordinamento della comunicazione di interesse regionale, ivi compresa l’emittenza in ambito regionale (comp. concorrente) Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia produzione strategica, trasporto e distribuzione dell’energia (comp. esclusiva statale) produzione, trasporto e distribuzione dell’energia (comp. concorrente) Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale tutela del credito (comp. esclusiva statale) istituti di credito a carattere regionale (comp. concorrente) Tutela e sicurezza del lavoro sicurezza del lavoro (comp. esclusiva statale) tutela del lavoro (comp. concorrente) Professioni ordinamento delle professioni intellettuali (comp. esclusiva statale) professioni (comp. concorrente) Tutela della salute norme generali sulla tutela della salute (comp. esclusiva statale) sicurezza e qualità alimentare (comp. esclusiva statale) alimentazione (comp. concorrente) assistenza e organizzazione sanitaria (comp. esclusiva regionale) Istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale norme generali sull’istruzione (comp. esclusiva statale ) istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale (comp. concorrente) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione (comp. esclusiva regionale)

c) La competenza esclusiva regionale è espressamente prevista per l’assistenza e l’organizzazione sanitaria; l’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico delle Regioni; la polizia amministrativa regionale e locale; ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Di tutte queste materie, solo la “polizia amministrativa regionale e locale” sembra essere l’unica effettiva a competenza esclusiva regionale: infatti è espressamente esclusa tra le materie a competenza esclusiva statale (art. 117 2c. lett. h) e non è ricompressa tra quelle concorrenti. Di conseguenza la legge statale non potrà più definire il quadro unitario del sistema di polizia regionale e locale e del sistema sanzionatorio connesso all’esercizio dei livelli di Governo decentrati. Diventa competenza esclusiva regionale quella che attualmente si indica come competenza residuale in ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione statale.

 L’ “interesse nazionale” può essere fatto valere dal Governo nei confronti delle Regioni dinanzi al Parlamento in seduta comune e non dinanzi ad un organo imparziale; una soluzione prevista (e nei fatti mai attuata) dalla Costituzione del ’48 (artt. 117 c.1 e 127 c.4): il sindacato di merito della legislazione regionale, infatti, in teoria attribuito al Parlamento, era esercitato in concreto (insieme a quello di legittimità) dalla Corte Costituzionale. La deliberazione –a maggioranza assoluta- di annullamento di una legge regionale in contrasto con l’interesse nazionale spetta alle due Camere riunite. E’ compito del Presidente della Repubblica, nei dieci giorni successivi alla delibera, emanare “il conseguente decreto di annullamento”. Spetta allo Stato (inteso sia come governo, sia come Parlamento) esercitare i poteri sostitutivi (art. 120 Cost.) nei confronti delle Regioni “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli esenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. Lo Stato si sostituisce non ad “organi” regionali e locali –come previsto dalla Cost. vigente- ma alle Regioni ed alle altre Autonomie locali “nell’esercizio delle funzioni loro attribuite dagli articoli 117 e 118” (vale a dire tutte le funzioni, anche legislative). Si riconosce agli oltre 8000 Comuni, Province, Città metropolitane, il diritto a ricorrere direttamente alla Corte costituzionale qualora ritengano che una legge o atto avente forza di legge statale o regionale leda proprie competenze costituzionalmente attribuite, secondo le condizioni, le forme ed i termini definiti da una legge costituzionale. Roma è la capitale della Repubblica e dispone di forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei limiti e con le modalità stabiliti dallo statuto della Regione Lazio. La norma è solo in apparenza chiara: l’art. 117 c. 2, lett. p), infatti, attribuisce alla competenza esclusiva della legge dello Stato il compito di disciplinare l’ordinamento di Roma capitale. Evidente il rischio di contrapposizione tra discipline diverse (statuto regionale e legge dello Stato) di pari grado.