La scelta - 2

Senato federale e procedimenti legislativi

IL CONTENUTO Il disegno di legge costituzionale riforma il tradizionale bicameralismo perfetto, caratterizzante il sistema italiano. Il Senato, infatti, non sarà più Camera politica, legata al rapporto fiduciario con il governo, ma organo rappresentativo delle realtà territoriali (in primo luogo delle Regioni) sia attraverso l’elezione contestuale dei senatori e dei consigli regionali, sia attraverso la partecipazione ai lavori del Senato, ma senza diritto di voto, di un rappresentante di ogni Regione e di ogni Consiglio delle autonomie locali (per questo si parla di “Senato federale”). Notevolmente modificato è il procedimento legislativo, diviso in tre: procedimenti legislativi a prevalenza della Camera, a prevalenza del Senato (ma con la clausola di ritorno alla Camera su richiesta del Primo Ministro), e bicamerale.

LE POSIZIONI Per il governo si attua una riforma attesa da tempo, volta, da un lato, a dare rappresentanza nazionale alle autonomie territoriali (come in ogni sistema federale), e, dall’altro, a rendere più efficiente il procedimento legislativo, così da attuare velocemente il programma di governo. Per l’opposizione, le Regioni, i Comuni, le Province e la dottrina (praticamente unanime: Bin, Frosini, Zanon, Barbera, Ceccanti, Lippolis, Luciani, Olivetti, Cassese, Pitruzzella) il Senato così delineato è “federale” solo di nome, poiché non basta la contestualità dell’elezione dei senatori e dei consiglieri regionali a rendere effettiva la rappresentanza, a livello nazionale, delle autonomie locali. Si evidenzia, inoltre, la complessità dei procedimenti legislativi ed il rischio di aumentare la conflittualità tra le istituzioni.

ASPETTI PRINCIPALI • Composizione, durata, quorum Ogni deputato e senatore rappresenta oltre alla Nazione (come previsto dalla Cost. vigente) anche la Repubblica ed esercita le proprie funzioni senza vincolo di mandato.

SENATO Il Senato federale si compone di 252 membri eletti in ciascuna Regione contestualmente alle elezioni dei rispettivi consigli regionali (tale disposizione entrerà in vigore a partire dalla XVI legislatura e quindi, presumibilmente, dall’anno 2016). A questi si aggiungono, senza diritto di voto, circa 42 rappresentanti delle autonomie regionali e locali (v. dopo). Nel caso in cui sono prorogati i Consigli regionali, sono prorogati anche i senatori in carica. Spetta alla legge dello Stato disciplinare le modalità di elezione dei senatori, garantendone la rappresentanza territoriale. I “senatori a vita” passano alla Camera divenendo deputati a vita. Non vi sono più seggi del Senato federale assegnati alla circoscrizione estero. Per essere eletti al Senato è necessario aver compiuto 25 anni di età (nella Cost. vigente 40 anni) e:

aver ricoperto o ricoprire cariche pubbliche elettive in enti territoriali locali o regionali, all'interno della Regione,  oppure essere stati eletti senatori o deputati nella Regione, oppure risiedere nella Regione alla data di indizione delle elezioni. Questo punto è stato contestato, nell’Aula del Senato, dall’opposizione (che alla Camera aveva presentato l’emendamento sull’abbassamento dell’età) in quanto si rischia di affidare la presidenza della Repubblica pro-tempore ad un Presidente del Senato potenzialmente di 25 anni (Bassanini).

Un rappresentante per ogni Regione (22) ed un rappresentante per Regione eletto dal Consiglio delle autonomie locali (tra sindaci, presidenti di provincia o città metropolitana; in totale 20) possono partecipare ai lavori del Senato, senza diritto di voto e secondo modalità stabilite dal regolamento. La partecipazione dei rappresentanti delle autonomie ai lavori del Senato rimane marginale ed episodica, comunque non in grado di influenzare le decisioni dell’Assemblea (lo stesso parere sui ddl a prevalenza Senato non è né obbligatorio né vincolante). Difatti i Presidenti delle Regioni ne hanno chiesto l’eliminazione nel corso dell’audizione in Comm. Affari costituzionali al Senato in data 25 novembre 2004. Ogni Consiglio o Assemblea regionale può esprimere un parere sui disegni di legge a procedura prevalente Senato. Il Regolamento del Senato ne disciplina termini e modalità di espressione (art. 64 5°c.).

Il Presidente del Senato è eletto a maggioranza dei 2/3 dei componenti, ma dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Il regolamento disciplina il rinnovo periodico dell’ufficio di Presidenza. Le deliberazioni del Senato non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti e senatori espressi da almeno un terzo delle Regioni e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.

CAMERA La Camera dei deputati si compone di 518 deputati di cui 500 eletti sul territorio nazionale e 18 dagli italiani residenti all’estero. A questi si aggiungo i deputati a vita (nel limite di tre) e gli ex Presidenti della Repubblica. Sono eleggibili tutti coloro che hanno compiuto 21 anni di età (è 25 nella Cost. vigente). Il Presidente della Camera è eletto a maggioranza dei 2/3 dei componenti, ma dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.

• Iniziativa legislativa e procedimenti Si limita l’iniziativa legislativa dei parlamentari all’ambito delle competenze delle rispettive Camere di appartenenza. Spetta ai regolamenti stabilire modalità e termini di esame delle proposte di legge d’iniziativa popolare. Sono previsti tre distinti procedimenti legislativi a seconda del contenuto del disegno di legge presentato: 1) a prevalenza Camera; 2) a prevalenza Senato; 3) paritario.

1) A prevalenza Camera La Camera esamina i ddl concernenti le materie di competenza esclusiva statale (art. 117, c. 2°)3, i ddl di ratifica dei trattati internazionali di cui all’art. 80 Cost4, i disegni di legge di bilancio ed il rendiconto consuntivo.

3 Ad eccezione della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e della legislazione elettorale e relativa ad organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e all’ordinamento della Capitale, rimessi alla legislazione paritaria. 4 Trattati internazionali di natura politica e quelli che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.

In questo caso, dopo l’approvazione del ddl da parte della Camera, il Senato può proporre entro 30 giorni (ovvero 15 se trattati di conversione di decreto legge) modifiche, su cui decide in via definitiva la Camera.

2) A prevalenza Senato Il Senato esamina i ddl concernenti la determinazione dei principi fondamentali nelle materie a competenza concorrente (art. 117, c. 2°)5. In questo caso, dopo l’approvazione del ddl da parte del Senato, la Camera può proporre entro 30 giorni (ovvero 15 se trattati di conversione di decreto legge) modifiche, su cui decide in via definitiva il Senato. Però, il Governo ove ritenga che proprie modifiche proposte e non approvate dal Senato siano essenziali 1) per l’attuazione del programma approvato dalla Camera (in sede di “fiducia” implicita), 2) o per la tutela dell’unità giuridica o economica ovvero per le stesse motivazioni che legittimano il potere sostitutivo statale (ex art. 120 c.2 6), può chiedere al Presidente della Repubblica (che ne verifica i presupposti) di autorizzare il Primo Ministro ad esporre le proprie ragioni al Senato che decide entro 30 giorni. Se tali modifiche non sono accolte, il ddl è trasmesso alla Camera che decide in via definitiva a maggioranza assoluta.

In questa norma appare evidente la confusione tra i poteri dello Stato: il Presidente della Repubblica è, infatti, chiamato a verificare non solo la sussistenza di condizioni tipicamente politiche (e cioè che una certa modifica ad un certo ddl sia parte del programma di governo e ne rappresenti essenziale attuazione) ma anche la sussistenza della necessità di garantire la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica del Paese ovvero di situazioni di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica (condizioni affidate ex art. 120 al giudizio del governo nel caso di esercizio del potere sostitutivo verso le Regioni). In tal modo (autorizzando/non autorizzando) egli gioca un ruolo determinante per la definizione dell’indirizzo politico di maggioranza che ridimensiona notevolmente la sua natura super partes. Diventa, in pratica, il garante dell’attuazione (o mancata attuazione) del programma di governo. In questo senso hanno espresso un giudizio molto critico tutti i costituzionalisti auditi dalla Commissione Affari costituzionali del Senato; in particolare Caravita di Toritto (24 novembre 2004) e Lippolis (2 dicembre 2004). Si deve pure notare come il programma di governo non sia un dato statico presentato, “una volta per tutte”, in sede di prima approvazione, ma un elemento mutevole che risente anche delle eccezionalità contingenti. Si potrebbe addirittura formare un’alleanza tra Senato e PdR volta a bloccare le richieste del Primo Ministro, sì da neutralizzare, di fatto, tale disposizione.

3) Paritario La funzione legislativa dello Stato è esercitata collettivamente dalle due Camere per l’esame dei ddl nelle seguenti materie: determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117 c. 2, lett. m); legislazione elettorale; organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e all’ordinamento della Capitale (art. 117 c.2, lett. p);  federalismo fiscale (art. 119); definizione dell’esercizio del potere sostitutivo statale (art. 120 c.2); sistema elettorale di Camera e Senato;

5 Ad eccezione della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e della legislazione elettorale e relativa ad organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e all’ordinamento della Capitale, rimessi alla legislazione paritaria.

6 Ovvero: far rispettare alle Regioni norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

tutti i casi in cui la Costituzione rinvia espressamente alla legge dello Stato o della Repubblica o a leggi costituzionali o nei casi di: definizione della partecipazione delle Regioni alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e all’attuazione ed esecuzione (art. 117 c.5); conferimento di ulteriori funzioni amministrative agli enti locali (art. 118 c.2); esercizio in forma associata delle funzioni dei piccoli comuni e delle comunità montane (art. 118 c.5); definizione dei principi fondamentali relativi alle leggi elettorali regionali (art. 122 c.1); trasferimento di Comuni e Province da una Regione ad un’altra, mutamento delle circoscrizioni e istituzioni di nuove Province nel rispetto delle procedure previste (art. 132 c.2 e art. 133 c.2); istituzione di una Commissione d’inchiesta (ex art. 82 c.2); istituzioni di Autorità amministrative indipendenti nazionali (ex art. 98bis).

Se non c’è accordo tra le Camere su un medesimo testo, i Presidenti delle due Camere “possono” convocare, d’intesa tra loro, una Commissione, composta da trenta deputati e da trenta senatori, secondo il criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere, incaricata di proporre un testo unificato da sottoporre al voto finale (senza possibilità di emendamenti) delle due Assemblee. I Presidenti delle Camere stabiliscono i termini per l’elaborazione del testo e per le votazioni delle due Assemblee.

Per le Regioni, la tripartizione del procedimento legislativo rende il sistema complesso e macchinoso, ed è destinato ad aumentare la conflittualità tra Stato e Regioni, generando una “inedita conflittualità tra gli stessi rami del Parlamento” (audizione Comm. Aff. Cost. Senato, 25 novembre 2004). Le questioni di competenza sono rimesse alla soluzione insindacabile (in alcuna sede, quindi né il Presidente della Repubblica in sede di promulgazione né la Corte Costituzionale in sede di ricorso) dei Presidenti delle Assemblee che possono anche deferire la decisione ad un Comitato paritetico composto da quattro deputati e quattro senatori.